一、发展基础
1.1 发展成就
“十二五”时期，在中央的关心支持和全国人民的无私援助下，西藏综合交通运输事业建设投入力度加大，综合交通运输网络规模快速扩张，运输能力不断提高，服务水平稳步提升，在西藏经济社会发展、民生改善和维护社会稳定等方面发挥着重要作用。
1．交通基础设施建设投入力度空前，投资额创历史新高。
“十二五”时期，国家及自治区加大对西藏交通的投资力度，基础设施建设投资成倍增长。“十二五”时期，全区累计完成综合交通基础设施建设投资847亿元，其中公路完成投资679.4亿元，铁路完成投资160.4亿元，民航完成投资7.2亿元。
2．综合交通运输网络初步形成，系统供给能力稳步提升。
“十二五”时期，西藏大力推进综合交通基础设施建设，初步形成了由铁路、公路、民航、邮政构成的综合交通运输网络。
铁路：建成拉萨至日喀则铁路，开工建设拉萨至林芝铁路。到“十二五”末，西藏境内铁路总里程达954公里，路网密度达到7.93公里/万平方公里，均为国铁I级单线内燃铁路。
公路：到“十二五”末，全区公路通车总里程达到7.8万公里，较“十一五”末增加1.7万公里。次高级以上路面达到1.1万公里，占公路总里程的15.5%，较“十一五”末增加了3512公里；等级以上公路达到5.7万公里，是“十一五”末的1.6倍。实现690个乡镇、5408个建制村通公路，通达率分别为99.7%和99.2%；500个乡镇和1811个建制村实现通畅，通畅率分别为72.25%和33.21%。
民航：到“十二五”末，民航共开辟了63条航线，较“十一五”末增加了44条；通航达40个城市，较“十一五”末增加了24个，基本覆盖国内主要城市，航线网络更加完善。
邮政：完成了农牧区“乡乡通邮”工程，实现692个乡镇邮政网点全覆盖，行政村通邮率达90%以上。“快递下乡”工程快速推进，目前共有20家品牌快递企业，经营网点增至174个，覆盖全区7个地市、15个县。
3．客货运输量持续增长，运输服务水平明显提升。
2015年，全社会客运量、旅客周转量、货运量、货物周转量分别达到1490万人次、347013万人公里、1973万吨、906366万吨公里，分别较上年增长5.8%、5.9%、5.5%、5.4%。
铁路：2015年，全区铁路共运送进出藏旅客305.5万人次，运送货物426万吨。拉萨车站推出了“五彩哈达服务台”温馨特色服务，新增了针对老、弱、病、残、孕等重点旅客的便捷绿色通道，车站设施设备进一步完善。
公路：截至2015年底，全区拥有营运车辆50081辆，比“十一五”末增长107.63％，其中客运车辆5174辆，货运车辆44907辆，分别增长8.85%和131.87%。客运班线从“十一五”末的340条发展到405条，其中农村班线189条，乡镇客运班线覆盖率达到60.46%。拉萨市基本实现中心城区公共交通站点500米覆盖，万人公共交通车辆拥有量达到12标台以上，车辆总数达到480辆。
民航：截至“十二五”末，民航持续加大对新技术、新设备、新管理方式的引进和创新，在空管新技术、信息化水平、机场运营保障等方面均取得了较好的成绩，执飞西藏航线的航空公司有8家，开通航线63条，通航40个城市。
邮政：2015年，全区邮政行业业务总量达2.6亿元，年寄递包裹21.94万件，函件216万件，快递578.2万件，报纸10053.5万份。共有城市投递线路155条，乡邮邮路1704条，单程总长度近2万公里，行政村通邮率95.5%。
4．科研开发力度不断加大，信息化智能化水平逐步提高。
开展公路整治改建工程关键技术研究，启动科技支撑西藏交通运输发展专项行动，进一步完善铁路电话订票和互联网购票系统，建立了公路GIS数据库、应急指挥通信调度、国省干线交通量调查和部分重点路段视频监控系统，实现了公路出行信息发布。建设了拉萨贡嘎机场围界监控报警系统，办公自动化管理系统和内部短信平台。实施了邮政地市中心机房、邮政金融异地值守系统、邮政电力及交警代缴费系统工程，干线邮递车辆实现了卫星定位监控，建立了基于无线射频（RFID）技术的邮件实时跟踪监测体系。
5．绿色交通建设持续推进，可持续发展能力不断增强。
——推动实施节能减排技术。拉日铁路使用了地源热泵、太阳能热水采暖系统及电采暖系统等清洁方式。开展了节能环保汽车推广工作，逐步淘汰西藏公有和营运黄标车，全区完成“油改气”出租车比例达70%。实施了昌都达玛拉导航台风光互补发电改造和区内机场太阳能路灯改造工程，研究论证了阿里机场光伏发电技术应用工程。推广应用电动车辆进行短途邮件寄递。
——坚持生态环保绿色发展。进出藏旅客列车实行污水污物集中收集处理，拉日铁路建设采取土地整治和植被恢复相结合的措施，在野生动物迁徙地段架设高架通道等方式最大限度减少对沿线生态环境的影响。启动了“318国道拉萨至林芝段改造项目生态旅游公路科技示范工程”。通过大力推广环保技术材料，减少分拣、封发、运输、投递等各个环节对环境的污染和资源的消耗。
6．安全保障能力稳步提高，应急救援体系逐步健全。
——顺利完成抗震救灾工作。全力实施昌都“8•12”和“4•25”地震抗震救灾工作，及时抢通和恢复国省干线、农村公路以及关键桥梁设施，为应急救灾、恢复生产提供了交通运输保障。
——安全保障能力稳步提高。建立了青藏铁路冻土长期监测、大风监测预警系统，形成了动态预警预报机制。开展了公路安全隐患排查治理，保障了国省干线和重要经济干线公路的安全畅通。成立了民航安全运行监督管理办公室，与航空公司建立了西藏民航安全运行协调机制，开展了运行安全专项整治工作。建立了邮政行业安全监管联动机制和邮路安全监管联合机制；严格规范收寄验视制度，保障寄递服务用户个人信息安全及寄递渠道安全畅通。
——应急救援体系更加健全。青藏铁路制定了总体应急预案、13个专项应急预案、21个站段应急预案，建立了覆盖铁路全线的应急救援网络，初步形成了公路分级响应、反应迅速的应急机制。拉萨应急物资储备和应急处置中心初具规模，完成了阿里、那曲、日喀则三个地区储备中心建设的选址、征地等工作；建立了以应急人员为第一梯队、养护职工为第二梯队、养护企业为第三梯队的应急保障队伍。建立了分工明确、协作联动的民航应急救援组织机构，配备了应急救援物资及设备，与地方建立了互助应急救援机制，实现机场应急救援联动。健全完善了邮政管理部门、企业应急救援体系，以行业应急人员为主体，相关部门人员紧密衔接、积极联动的保障队伍。
7．全面深化改革不断深入，行业管理能力不断提升。
——落实简政放权要求。各地（市）道路运输管理局(地方海事局)人、财、物全面移交地方；全面废止了集邮票品集中交易市场开办许可相应规定，进一步明确了区地两级邮政管理部门职权。同时，审批事项取消和下放2批12项，从改革前的21个减少到9个。
——启动运输体制改革。《西藏自治区道路运输体制改革方案》已报自治区党委、政府审批，同时拟定了改革配套措施和工作推进思路。
——开放公路建设市场。严格公路建设市场准入审查备案登记制度，引进央企、国企等区外公路工程类企业。
——创新质量管理举措。全面围绕打赢“四场战役”目标，强化项目建设全过程精细化管理，积极推广标准化施工，层层落实质量目标责任，严厉惩处违约行为。
1.2 存在问题
受历史因素和自然条件制约，全区交通运输发展仍然存在诸多问题。
1．综合交通基础设施建设相对滞后。
铁路路网密度不足8公里/万平方公里，仅为西北地区平均路网密度的22%，是全国平均水平的6%；公路路网密度为6公里/百平方公里，是全国平均水平的13%；邮政快递物流枢纽中心、城镇居民楼信报箱和村邮站建设均为空白，非邮快递网点县级覆盖率仅为20%，与全国平均水平差距较大。具体体现在四个方面：一是对外通道缺乏。全区进出藏铁路仅一条，与周边的新疆、四川、云南等省区均无铁路和高速公路联通。二是覆盖不够。全区7个地（市）中，仅那曲地区、拉萨市、日喀则市通有铁路，没有一个地（市）通高速公路；仍有2个县不通油路，192个乡（镇）、67%的建制村不通硬化路；乡（镇）等级客运站建成率偏低，建制村客运停靠站点（简易站、招呼站）建设滞后，城乡物流配送站点缺乏。三是能力不足。青藏铁路设计时速低于全国铁路平均时速；国道中还有589公里断头路，6074公里四级公路和等外路，二级及以上公路仅占国道规划总里程的7.2%，1.8万公里省道中仅有不到100公里的二级及以上公路；部分运营机场的候机楼、停机位等设施能力不足；邮政网点设施简陋，服务能力有限；客运站等级低、设施旧、服务水平落后。四是衔接不畅。综合客运枢纽和物流园区建设与发展滞后，运输方式转换衔接不顺畅，枢纽集疏运体系亟待完善，各种运输方式间业务整合不够，缺乏统筹规划。
2．运输服务水平不高。
铁路运输服务主要集中在经济相对发达、人口比较集中的中部地区以及以拉萨为中心的“一江两河”1地区，运输覆盖范围不足。农村公路客运开得通、留不住问题突出，全区43%以上的建制村和40%的乡镇未通客车；货运基本处于自发和无序状态，规模小、组织化程度低。城市公共交通服务质量亟需提升。支线航空发展滞后，高效的航线网络仍未形成；受适航机型限制和军用航空等因素影响，航空运力不足，市场开发受到制约。邮政网络运营成本高，服务网络不健全，快递服务企业规模小，服务能力不高。
3．科技信息支撑不足。
科技研发专业机构和专业技术人才极其匮乏，科技创新的支撑和引领作用没有得到有效发挥。信息技术应用落后，缺乏综合运输信息系统，各地（市）、县（区）级交通运输部门信息化建设近乎空白。公路交通安全监管与应急保障的信息化手段严重缺乏；民航各类信息系统独立运行，机场、空管、航空公司和行业主管部门信息系统不能互通互联；县级邮政缺乏安全检测设备，监管能力亟待加强。
4．综合运输管理体系不完善。
大部门制改革尚未推进，综合交通运输法律法规体系尚不完善，相关标准与规范建设相对滞后，综合交通运输发展的体制机制障碍仍然存在。
5．发展需求与资金供给矛盾突出。
经济社会的快速发展，运输需求的快速增长，需要加快交通建设，加大投资力度。西藏经济发展相对落后，地方财政收入只占支出总量的10%，交通基础设施建设配套能力弱，市场融资难度较大。由于西藏交通基础设施建设具有工程艰巨、投资量大、养护运营成本高等特点，建设、养护和运营资金缺口大，发展需要与资金供给的矛盾十分突出。
1.3 发展形势
1.3.1 经济社会发展对交通运输的要求
“十二五”时期，在党中央、国务院的关心支持下，在全国各族人民的无私援助下，在自治区党委、政府的坚强领导下，西藏经济社会加快发展，各项事业取得令人瞩目的新成绩。当前，西藏正处于打好扶贫攻坚战、如期实现全面小康的决定阶段；处于加紧生态功能区建设、增强自我发展能力的重要阶段；处于保持持续稳定和全面稳定、走向长治久安的关键阶段；处于聚焦改进作风、全面夯实基层基础的强化阶段；处于“后达赖”向“达赖后”转变、分裂与反分裂斗争的尖锐复杂阶段。
“十三五”时期，西藏自治区将全面贯彻党的十八大及中央第六次西藏工作座谈会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，进一步弘扬“两路精神”，以构建“两屏五地一通道”2为目标，坚定不移开展反分裂斗争、坚定不移促进经济社会发展、坚定不移保障和改善民生、坚定不移促进各民族交往交流交融，突出抓好特色产业、基础设施、生态环境三项重点，提升西藏自我发展能力，推动实现西藏经济社会长足发展和长治久安。
新的发展形势对交通运输提出了新的更高要求，具体体现在：
1．到2020年确保西藏同全国一道全面建成小康社会，必须发挥交通“先行官”的作用，满足人民群众出行基本需求。
党的十八大提出到2020年全面建成小康社会的宏伟目标，“十三五”时期是全面建成小康社会的关键时期。2014年，西藏人均GDP仅为29898元，不足全国平均水平的60%。西藏必须实现经济社会长足发展和长治久安，才有可能到2020年同全国一道全面建成小康社会。交通在西藏建设全面小康社会中，发挥着关键作用。充分发挥交通在经济社会发展中的“先行官”的作用，要求积极谋划和实施一批交通基础设施重大项目，全面提升交通基础设施通达深度、覆盖范围和通行能力，切实改善居民出行条件，保障基本出行需求、通信自由和寄递需求。
2．深入实施西部大开发战略，要求西藏进一步加大交通基础设施建设力度。
实施西部大开发战略，是党中央、国务院在世纪之交作出的重大决策，是我国社会主义现代化建设全局的重要组成部分。西部大开发战略实施以来，西藏经济发展水平显著提升，基础设施条件明显改善，特色产业迅速崛起，人民生活水平日益提高，生态环境和传统文化得到有效保护。
2010年，国家深入实施西部大开发战略，为西藏实现全面建成小康社会、长足发展和长治久安提供了战略支持和政策保障。把握重大发展机遇，要求我区科学谋划发展思路，全面加强铁路、公路、民航建设，扩大路网规模，提高通达能力，强化与东中部地区和周边国家的交通联系。铁路方面，要求强化既有线路扩能改造，加快推进复线建设，提高电气化水平；公路方面，要求加快打通省际“断头路”，强化路网衔接，加强国省干线公路改造，基本实现具备条件的所有县城通二级及以上等级公路，有条件的乡（镇）、行政村通沥青（水泥）路；民航方面，要求加强大中型干线机场建设和改造，新建一批对改善边远地区交通条件、促进旅游等资源开发以及应急保障具有重要作用的支线机场，鼓励发展通用航空。
3．打造我国面向南亚开放的重要通道，要求畅通对外运输通道、实现互联互通。
西藏是中国面向南亚的战略枢纽和开放门户，为对接“一带一路”国家战略和孟中印缅经济走廊建设，加强中国与南亚的经济贸易合作和文化交流，我区将积极构建开发开放“三圈三带”新格局。建设环喜马拉雅国际经济合作带，积极参与孟中印缅经济走廊建设，增强拉萨、日喀则等面向南亚开放重要枢纽功能，要求构建西藏与周边国家立体交通网络体系，畅通公路、铁路对外运输通道，提高跨国界运输、物流效率和服务能力，实现互联互通和国际运输便利化。
4．构建“一圈两翼三点两线”城镇空间新格局，要求完善区际、城际干线运输通道。
随着西藏经济总量持续快速增长，全区城镇化水平稳步提高。到2020年，西藏常住人口城镇化率将达到30%以上，拉萨市城镇常住人口达到50万以上，10-50万常住人口城镇数量达到3个，5-10万常住人口城镇数量达到2个，基本形成以“拉萨－泽当城镇圈”为核心圈，“雅鲁藏布江中上游城镇”和“尼洋河中下游城镇”为两翼，藏东、藏北、藏西为三个节点，边境沿线重点乡镇和交通沿线重要小城镇为两线的“一圈两翼三点两线”3城镇化空间格局，见图1-1。城镇化新格局的构建，要求加强“拉萨-泽当城镇圈”一体化交通建设，推进两翼快速通道建设，提高国省干线的技术等级，推进支线铁路建设和航空运输发展，完善邮政、快递设施，促进经济交流与合作，加强产业、资源在不同区域间的互补流通。
5．构建战略资源储备基地和高原特色农产品基地，要求加快产业通道建设，推进现代物流发展。
西藏能源、矿产、生物资源储量丰富，是我国重要的战略资源储备基地和高原特色农产品基地，具备发展特色资源产业的潜力。未来西藏将以构建特色产业大区为目标，形成以拉萨市、日喀则市、泽当镇、八一镇为主的“一江三河”区域产业集群区和昌都镇、那曲镇、狮泉河镇为主要节点的产业空间布局，见图1-2。支撑发展壮大特色优势产业，要求大力推进与重要资源产业基地相连接、与特色经济相适应的资源通道建设，并以货运枢纽站场为依托建设物流货运中心，推动邮政和快递融入交通货运枢纽，构建覆盖广泛、运转高效、资源共享的货物运输枢纽网络。
6．建成重要的世界旅游目的地，要求加快旅游交通基础设施建设，提升旅游客运服务水平。
近年来，西藏旅游产业发展迅速，已成为国民经济的重要支柱产业之一。全区旅游产业总收入占GDP的比例由2005年的7.7%提高到2015年的27.5%。未来西藏旅游将紧抓“一带一路”、孟中印缅经济走廊和面向南亚开放的重要通道建设的战略机遇，按照“特色、高端、精品”的总体发展要求，以转型升级与提质增效为主线，主动适应新常态，扩大开放，加强供给侧改革，着力培育品牌、建设精品体系，规划到2020年，全区接待游客达到3000万人次，旅游总收入突破500亿元，将旅游业建设成为西藏经济社会发展的主导产业，打牢将西藏建成重要的世界旅游目的地的基础。交通是发展旅游业的必要条件，是联系旅游者与旅游对象的重要环节，对旅游业的发展起着推动作用。支撑西藏世界旅游目的地建设，要求加强旅游交通基础设施建设，推进旅游环线公路升级改造和旅游专用公路建设，实现连接3A级以上景区公路全部黑色化；完善旅游客运网络，发展高端旅游客运服务，增加主要客运地及重点旅游城市直飞航班，推动3A级以上旅游设施建设配套邮政、快递网点，不断拓展旅游业发展空间。
7．兴边稳藏、构筑重要的国家安全屏障，要求加强国防交通和应急保障能力。
西藏在保持我国政治社会稳定，维护祖国统一，促进民族团结，巩固国边防等方面具有重大的战略意义。交通运输作为西藏国防和战时的生命线，现有运输保障能力十分有限，远远不能满足国防战备要求。加强交通基础设施建设，提高国防保障能力和应急保障能力，保障重要战略物资和应急救灾物资运输的及时性和可靠性，是维护国家经济社会运行安全和国防安全的必然要求。此外，西藏特殊的地理位置和地质构造、复杂多变的气候导致自然灾害频发，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、灾害损失重。应对自然灾害，降低群众出行的安全风险，要求加强铁路和民航运行安全管理，保障出行安全；加强公路养护管理，改善公路的运行状况和行车条件；推进应急救援和应急体系建设，提高交通应急救援能力。
8．生态立藏、构筑重要的生态安全屏障，要求节约集约利用资源、注重环境保护，大力发展绿色交通。
西藏是我国和亚洲重要的江河源区，是维系我国和东亚生态系统稳定的重要屏障。西藏生态敏感而脆弱，生态环境保护建设形势更加严峻、任务更加繁重。因此，西藏交通运输发展必须坚持“节约优先、保护优先、自然恢复为主”的方针，减少生态环境破坏，走节约资源、保护环境、提高效率、保障安全的可持续发展道路，促进交通与自然和谐发展。
1.3.2 需求预测
当前，世界经济处于缓慢复苏之中，我国经济进入新常态，产业升级、结构调整，经济发展将以中高速增长。同时，全面建成小康社会，又要求西部地区加快发展。西藏要同全国一道全面建成小康社会，必须实现经济社会跨越式发展，保持高速增长，将特色资源转化为经济优势，“十三五”及未来一段时期，西藏城镇化进程将明显加快，综合运输需求将快速增长。
1.4 发展阶段
结合西藏所处的宏观发展环境与交通运输发展实际，总体判断“十三五”时期西藏交通运输发展将呈现以下阶段性特征：
1．处于继续加快基础设施建设，追赶全国步伐的攻坚阶段。
受自然、历史等因素影响，西藏交通运输发展水平整体滞后，仍然是全国交通运输网络的短板。当前，西藏对外综合运输通道建设仍处在起步阶段；交通基础设施规模严重不足，技术状况较差，服务水平较低。因此，“十三五”时期是西藏尽快缩小与全国交通运输发展差距，加快追赶全国发展步伐的攻坚阶段。
2．处于提高基本公共服务均等化水平，与全国一道建成小康社会的冲刺阶段。
西藏作为边疆地区、民族地区和集中连片特困地区，城乡、区域发展不均衡现象突出，部分农牧区、偏远山区交通基础设施建设严重滞后，居民出行难问题尚未得到根本解决。“十三五”时期是西藏与全国同步建成小康社会、实现“第一个百年目标”的最后冲刺期，迫切需要进一步聚焦农村地区的交通运输发展，着眼于群众最关心、需求最迫切的问题，全力推进民生改善与城乡、区域交通一体化建设。
3．处于推进综合运输体系建设，全面提升运输服务水平的重要阶段。
随着铁路、民航等运输方式在自治区的逐步发展，目前西藏已初步具备了发展现代综合交通运输体系的先决条件。“十三五”时期，西藏需要统筹推进各种运输方式协调发展，促进运输方式间的深度融合，充分发挥各种运输方式的组合优势和整体效益。此外，西藏经济社会的快速发展和产业结构的优化调整，将引起居民生活方式和消费结构的深刻变化，居民出行需求也将随之不断加大，并呈现出个性化、多样化、品质化的需求特点。为适应人民群众对运输服务方式、服务效率和服务品质新的更高层次的要求，需要在进一步加快基础设施建设的同时，全面提升运输服务品质。
4．处于提高安全保障能力，健全应急救援体系的必要阶段。
近年来，复杂的地形地质条件和频发的自然灾害给西藏带来了巨大损失，特别是一些重特大事故的发生，不仅造成了大量人员伤亡和财产损失，也产生了不良的社会影响。此外，西藏还承担着反分裂、反渗透、反破坏的维稳任务，所处外部环境复杂尖锐。“十三五”时期，提高西藏交通安全性与防灾抗灾能力已刻不容缓，加强安全保障能力建设、提高应急救援水平是西藏交通工作的一项重要任务。
5．处于全面深化改革，推行治理能力现代化的关键阶段。
目前，西藏交通运输在持续快速发展的过程中积累的一些深层次矛盾问题和潜在风险已开始显现。未来人口、环境等因素的刚性制约将不断增强，而土地、劳动力等要素的低成本优势将有所减弱，过去单纯以规模扩张和资源消耗为主的粗放型发展方式已难以为继。“十三五”时期，西藏交通运输发展应紧紧围绕全面深化改革和推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求，努力破解行业体制机制障碍，力争在交通运输重点领域和关键环节取得决定性成果，实现行业的持续健康发展。
立足阶段特征，顺应时代要求，遵循发展规律，从以下方面积极转变发展思路：
（1）由局部向整体转变。
从国家和自治区发展全局出发，着眼于整个综合交通运输体系的构建，与国家以及周边省区交通规划相衔接，注重运输网络的整体完善和结构优化，实现区域发展、交通运输发展的全局最优。
（2）由零散向集中转变。
改变过去交通基础设施建设项目散、小的特点，集中力量推进对西藏政治经济发展有重大影响的交通基础设施项目建设，充分发挥重大交通基础设施建设对全区经济社会发展的支撑和带动作用。
（3）由被动向主动转变。
树立全寿命周期的规划和建设理念，在项目设计方案研究和工程措施选择时采用根治性主动措施，充分考虑建设、运营、管理等各环节成本，减少由于建设初期投入不足而造成后期使用寿命缩短、抗灾能力弱、诱发地质灾害、引发环境污染等问题。
（4）由单一运输方式推进向综合运输协调发展转变。
协调各运输方式的衔接转换，在重大基础设施建设时序上进行统一协调，在继续加快公路交通发展的基础上，大力推进铁路、民航和邮政等运输方式发展，充分发挥公路交通对铁路、民航等运输方式的衔接转运功能，加强交通运输基础设施网络与邮政业的规划衔接和业务联接，实现融合发展。
（5）由注重基础设施建设向建养管运协调发展转变。
在大力推进基础设施建设的同时，注重交通基础设施管理运营和客货运输服务水平的提升，实现建设、养护、运营、管理同步提高，基础设施与运输服务水平协调发展。
（6）由统一标准向灵活设计转变。
由统一的建设标准和模式向灵活制定建设标准和模式转变，针对西藏特殊的建设条件和交通通行特性，特别是西藏环保底线的特殊要求，因地制宜，合理制定并全面执行适合西藏特点的地方技术标准和规范。
二、总体要求
2.1 指导思想和思路
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中、六中全会及中央第六次西藏工作座谈会精神，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，特别是“治国必治边、治边先稳藏”的重要战略思想和“加强民族团结、建设美丽西藏”以及对交通运输工作的重要指示精神，牢固树立并贯彻落实新发展理念，坚持“五位一体”和“四个全面”战略布局为统领，认真落实区党委、政府决策部署，牢牢把握交通运输发展黄金时期，坚持以服务长足发展和长治久安为使命，以建设人民群众满意交通为目标，以提高发展质量和效益为中心，以深化供给侧结构性改革、创新驱动和“两路”精神为动力，着力完善交通基础设施网络，着力调整交通运输结构，着力提高交通运输服务品质，着力推动行业转型升级，着力提升治理能力和水平，加快建成“网络完善、运行顺畅、安全舒适、智慧生态”的综合交通运输体系，更好地发挥交通运输的支撑引领作用，为到2020年与全国一道全面建成小康社会奠定坚实基础。
2.2 发展原则
以发展为第一要务，落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念，“十三五”时期西藏综合交通运输发展须遵循“六个坚持”的原则：
1．坚持加快发展。
紧紧抓住中央第六次西藏工作座谈会、中央推进扶贫开发、交通运输部进一步支持西藏自治区交通运输科学发展的重要机遇，加快推进交通基础设施建设、着力提升运输服务品质、大力推进交通基本公共服务均等化，基本适应西藏经济社会发展和人民群众基本出行需求。
2．坚持创新发展。
把改革创新作为推动发展的强大动力，着力破解交通运输发展短板，激发交通运输发展潜力，促进交通运输全面发展。在创新交通基础设施建设管理体制机制、实施运输体制改革、破解交通发展资金筹集难题等方面积极探索，为西藏综合交通运输发展创造良好的环境。
3．坚持协调发展。
在重大交通项目建设中，统筹考虑经济效益和社会效益、近期效益和远期效益、局部效益和整体效益。统筹协调各种运输方式发展，充分发挥综合交通的组合效率和整体优势。统筹建设、养护、运输、管理，着力提升服务水平。
4．坚持绿色发展。
从国家生态文明建设战略出发，坚持节约资源和保护环境的基本国策，把节能减排、保护环境和节约集约利用资源落实到交通运输各环节。加强工程建设生态环境保护，减少资源消耗和污染排放。
5．坚持开放发展。
牢牢把握国家建设“一带一路”和“面向南亚开放的重要通道”等战略带来的发展机遇，大力提升交通运输互联互通水平，强化西藏与周边国家的沟通交流，加强西藏与内地省市间的融合发展。
6．坚持共享发展。
把保障和服务民生作为出发点和落脚点，紧紧抓住与全国一道全面建成小康社会的总体目标，立足“补短板、保基本、兜底线”，进一步加大对农村地区交通发展的投入力度，努力缩小城乡和区域发展差距，满足人民群众的基本出行需求。
2.3 发展目标
“十三五”时期，西藏自治区交通运输发展的总体目标是：到2020年，基本建成“布局合理、优势互补、衔接顺畅、功能健全、安全绿色”的综合交通运输体系，“三小时综合交通圈”基本建成，全面建成小康社会交通运输兜底指标全部完成。基础设施网络及枢纽布局更加完善，运输服务更加高效，养护管理水平进一步提高，安全保障能力更加有力，科技创新支撑力度不断加强，绿色交通理念进一步落实，管理体制、机制改革初见成效。到2020年，西藏综合运输基本适应经济社会发展和人民群众的出行需要，为经济社会跨越式发展、长治久安提供支撑。
1．基础设施
铁路：全区铁路营业里程达1356公里，覆盖除昌都、阿里外的地级行政区。
公路：全区公路总里程达到11万公里。二级及以上高等级公路里程达到3500公里，普通国道三级以上公路比例达到65％，实现所有的县通油路，所有乡镇、建制村通公路，90％的乡镇和40％的行政村通硬化路，具备条件的自然村、所有寺庙、所有边防站点通公路，全面完成危桥改造和生命安全防护工程。消除省道失养路段，国省干线公路、边防公路经常性养护比例达到100%；国省干线公路路面优良率达到68%。
民航：地级市域和重点县域机场布局进一步完善，实现西藏区内主要航路VHF /ADS-B双重覆盖，建设成-拉平行航路，基本实现类雷达管制水平；完成拉萨贡嘎机场航站区改扩建、昌都邦达机场飞行区改造工程，实施邦达机场改扩建、林芝米林机场平行滑行道建设工程；开展拉萨新机场和新支线机场的前期研究工作，并适时申报实施。
邮政：城镇居民信报箱覆盖率达85%，贫困村村邮站覆盖率达60%，快递网络深入农牧区，非邮快递县级覆盖率超过60%。
2．运输服务
铁路：旅客运输服务效率及品质进一步提升，便民利民服务措施更加完善；货运服务能力显著增强，运输组织更加优化，铁路货运市场进一步扩大，铁路运输与物流服务融合更加紧密；客货运营销力度进一步加大，技术装备现代化水平进一步提高。
公路：具备客车通行条件的乡镇客运班车通达率达到100%、建制村客车通达率达到80%；形成以拉萨市和其他地（市）行政中心为主枢纽、以各类交易中心和等级货运站为依托的连接主要口岸、乡镇的现代物流网络；高级客车占营运客车比例达到20%，营运货车平均吨位达到7吨。
城市客运：拉萨市实现中心城区公共交通站点500米全覆盖，万人公共交通车辆拥有量达到16标台以上，公共交通占机动化出行比例达到60%；地区所在地城镇中心城区公共交通站点500米覆盖率达到70%，万人公共交通车辆拥有量达到14标台以上，公共交通占机动化出行比例达到50%。
航空：民航运输服务全区人口由65%提升至70%，航线数达到95条，通航城市达到49个，实现与国内所有省会及大型城市通航。
邮政：乡镇邮政服务网点覆盖面达100%，城市邮件准时投递率不低于95%，乡镇邮件准时投递率不低于90%；客户满意度不低于75分。
3．安全保障
运输安全水平：铁路10亿吨公里死亡率低于0.3%；公路营运车辆肇事导致一次死亡10人以上特大交通事故下降15%以上，万车死亡率不超过2.2人；航空运输每百万小时重大事故率低于0.15。
安全保障能力：铁路运输安全监管体系更加健全，治安防范和安全环境综合治理能力进一步加强。当年新发现国省干线公路危桥处治率达到90%，符合公路安全保障技术要求的比例达到80%以上；国省干线公路标志标线配备率达到90%以上，特大型桥梁、隧道实现100%定期健康监测。航空持续安全水平进一步提高，安全监管体系更加完善。邮政管理部门履职能力进一步增强，实现对行业安全生产的实时集中监管和重大行业安全事故的有效防范和处置。
应急保障体系：铁路应急保障体系进一步完善，应急处置能力和水平进一步提高。公路水毁路段修复率达90%以上，水毁路段灾害重复发生率下降到30%以下；基本实现一般灾害情况下公路应急救援2-3小时内到达、公路应急抢通48小时内完成；基本建成具备24小时内预报、6小时内预警的国省干线公路气象监测网络和预报预警服务体系。航空突发事件应急机制更加完善，民航应急救援能力进一步增强。
4．科技创新
科技与创新：交通运输自主创新能力明显提升，科技成果推广应用水平明显提高；建设、管理、养护、运输、安全等领域的地方行业标准基本建立。
信息化：综合交通出行信息服务覆盖全区80%地市级以上城市，实现全区普通国道（原国道）国家级交调站覆盖率达到60%，普通国道特大桥视频监控覆盖率达到50%；全区二级以上客运场站视频监控覆盖率达到70%。完成西藏民航运行协调决策和应急指挥系统建设，实现互通互联、协调联动、优势互补、衔接顺畅、安全高效的信息化平台。邮政（自办）、快递网点视频监控覆盖率达到100%。
5．绿色交通
铁路单位运输工作量综合能耗下降5%。营运客、货车单位运输周转量能耗分别降低3%和5%。民航运输吨公里能耗和二氧化碳排放量下降3%。
2.4 远景展望
到2025年，西藏综合交通基础设施建设取得突破性进展，运输服务水平显著提升，养护、安全应急保障和信息化水平明显增强，安全、便捷、高效、绿色的现代综合交通运输体系初步建成，交通发展质量和效益明显提升，交通运输对西藏经济社会发展的先行引领作用明显增强。
——拉萨至昆明、成都、西宁及新疆方向的四条进出藏铁路通道全面打通，西藏对外铁路联系进一步加强，区内铁路网络基本建成，实现全区7地市铁路全面覆盖。
——公路在综合运输体系中的基础地位和主体作用进一步增强，基本形成以国省干线公路为主动脉，以农村公路为毛细血管，连通各地（市）、辐射各县（区）、通达所有乡（镇）和建制村的公路基础设施网络，网络结构更加合理。拉萨至日喀则、拉萨至那曲的高等级公路基本建成，形成连接机场的快速公路通道；普通国省干线公路技术等级明显提升，普通国道瓶颈路段和普通省道断头路基本消除；国边防公路交通能力进一步巩固，进出藏国防通道基本建成，沿喜马拉雅山横向战略通道建设稳步推进，边防公路技术等级逐步提升；基本实现所有的乡（镇）通硬化路，50%的建制村通硬化路。
——稳步推进拉萨新机场建设，适时启动繁忙机场扩能改造工程，科学安排支线机场新建和改扩建，国内国际、客运货运、干线支线、运输通用协调发展，机场布局和航线网络更加完善，民航运行保障能力和服务品质进一步提高。
——基本建成统一开放、公平竞争、规范有序的道路运输市场；基本建成层次分明、网络完善的公路客运网络；运输装备的现代化水平和运输组织化水平显著提升，城乡物流配送体系初步形成。
——邮政业服务水平进一步提升，保障有力、社会共享、便民高效的城乡邮政普遍服务机制得以建立；快递网络布局更加优化，产品体系更加丰富，基本建成覆盖城乡的普惠快递。
——养护管理体制机制进一步完善，养护管理水平显著提升；应急保障体系进一步健全，建立跨省区应急联动救援机制，安全应急保障能力明显增强；交通信息化平台基本建成，信息资源开放和利用取得突破性进展，行业信息化应用水平进一步提升。
三、发展任务
3.1 加快完善综合交通运输体系。
——加强综合交通运输体系建设顶层设计。完善综合交通运输发展战略、规划和管理体制机制；做好交通运输中长期发展战略研究，进一步加强公路、铁路、民航、邮政等发展规划编制工作；稳步推进综合交通运输体制改革，建立综合交通运输协调管理机制，为综合交通运输发展创造有利条件。
——积极构建综合运输大通道。加快建设面向南亚开放的重要通道，全面对接“一带一路”和孟中印缅经济走廊，加快推进以干线铁路、高等级公路和航空为主的青藏、川藏等进出藏综合运输通道建设，建立高效一体的对外综合立体交通走廊；以铁路、公路和支线航空为重点，强化拉萨与林芝、日喀则、昌都、那曲等区域间综合运输通道建设；推进区内口岸机场建设，协调开辟西藏至南亚国家的航线航班，逐步构建西藏国际航线网络。
——加大综合客货运输枢纽建设。结合城镇体系发展，优化完善综合交通枢纽布局，有序推进公铁合建综合枢纽建设。贯彻客运“零距离换乘”和货运“无缝衔接”的理念，加快拉萨市现代综合物流园区建设，推进林芝、日喀则、那曲等地区综合客运枢纽和货运枢纽项目建设。加强多种运输方式统一设计、同步建设、协同管理，重点提升集疏运条件，增强枢纽一体化服务功能。
3.2 加速推进交通基础设施建设。
——加快推进铁路建设。加快建设川藏铁路西藏段、口岸铁路，提高青藏铁路运输能力并实现电气化，开展新藏铁路、滇藏铁路、玉昌铁路等项目前期工作。
——大力推进公路建设。加快国道高等级化，尽快形成互联互通的区内和进出藏大通道。加强县乡公路改造，全面完成县通油路和乡镇、建制村通公路任务。紧密结合扶贫搬迁、易地搬迁和小康示范村建设，加快乡镇、建制村通硬化路建设，推进自然村、寺庙通公路工程。加快国边防公路及边境地区交通基础设施建设进程，构建“多点连接、沿边贯通”的边防公路网络，继续推进枢纽站场建设。
——积极推进民航设施建设。合理规划区内机场布局，推进支线机场建设，完善区内航线网络，支持增加西藏航空公司运力规模，鼓励航空公司在区内机场建设基地，加快通用航空和应急救援能力建设，发展通用航空事业。完善进出藏航线网络，增加与国内省会城市和重要区域中心城市航线，开通成都至拉萨航空快线，积极拓展面向南亚方向的空中航线和航道。
——全力推进邮政设施建设。加强城乡邮政基础设施建设，提升乡镇邮政普遍服务能力。
3.3 全面提高客货运输服务水平。
促进各种运输方式有机衔接，发挥组合效益，提升综合运输效率。完善交通运输枢纽布局，优化运输组织方式，发展公路、铁路、航空联运业务。加强地市客货综合枢纽和县城客运站建设，实现乡镇客运全覆盖。加强交通运输监测网络、交通基础信息联网与服务平台建设，提升交通运输调度与应急能力。积极引进新型高原专用客车，提升公共客运服务保障水平。
3.4 稳步开展科技和信息化建设。
——加大科技创新力度和成果推广应用。加强与国家级科研机构协作，积极参与交通科研联合攻关，加强科研团队和科研环境建设，推动区域科技创新体系建设；针对西藏独特的地质地貌特点和气候条件，加强多年冻土区高速公路勘察、低温缺氧条件下道路安全设计、大尺度冻土路基变形控制与稳定等技术难题的科研攻关，启动实施国家科技支撑计划项目“高寒高海拔地区高速公路建设技术研究”，鼓励国内外飞机制造企业研制具有高原运行性能的通用飞机，加快邮政软科学研究及物联网科研创新应用；积极推广极端地质条件下高原铁路建设、冻土区路基路面稳定耐久、高寒地区隧道建设、邮件自动分拣设备、移动客户端软件等先进适用科技成果的推广应用。
——建立符合西藏特色的技术规范体系。针对西藏特殊的建设条件和交通通行特性，加强地质水文条件、气象信息等基础资料搜集分析，以提高通行能力、服务水平和安全保障为重点，因地制宜、合理制定适合西藏特点的地方技术标准和规范。
——推进交通信息化建设。一是夯实信息基础，提升交通运输数据整合能力。加强部门信息资源多元化采集、主题化汇聚和知识化分析，建立行业数据开放共享平台。二是注重资源整合，营造交通运输信息集成环境。构建交通运输信息骨干网，加快对接全国高速公路信息通信干线传输网络。形成统一集约、安全绿色、稳定畅通的信息化集成应用环境。三是助力行政改革，推进交通运输在线系统管理。大力推进交通运输在线许可、在线办事，实施一站式服务；推进行政办事数字化，为行政管理和信用管理的高效便捷提供服务。四是强化互联互通，推进综合交通联网智能运行。积极推动公路与民航、铁路、邮政等部门间安全与应急信息资源的开放共享，建成综合交通运行协调与应急指挥系统；着力在具备条件的地区推进旅客运输“一票到家”、货物运输“一单到底”、公共信息“一站解决”、服务监督“一号畅通”的电子信息互联互通的新格局。
3.5 显著增强安全应急保障能力。
——重点推进公路安全生命防护工程建设。全面排查治理现有公路安全隐患，强化桥梁、隧道、山区公路等重点设施的安全风险排查，建立安全风险评价和分级管理机制；加强对临水临崖、坡陡弯急等重点路段治理，实施公路危桥改造、安保工程和灾害防治等防护工程，全面改造完善干线公路安全防护设施，逐步消除公路安全运行隐患，提升设施整体安全防护水平。结合国省道和县乡公路新改建工程，同步完善安全防护设施，严格落实安全生产“三同时”制度；鼓励采用标准化结构、标准化施工，严格执行基本建设程序，进一步健全公路工程交工验收制度。
——提高交通安全综合治理水平。加强铁路旅客和行李安检查危和治安管理，坚持物防、技防、人防相结合，加快构筑安全防范体系和保障体系。在急弯陡坡、临水临崖等重点路段进一步完善交通管理设施，加强车辆超限超载情况监测；加强车辆生产、销售、登记、检验、营运准入等环节监管；严格审核驾驶员从业资格和货运安全生产管理制度，落实运输企业安全生产主体责任；强化企业对车辆、驾驶员的管理，完善市场退出机制；从严把好危险货物运输市场准入，推进危险货物专业化运输。杜绝特大运输航空事故，杜绝空防安全责任事故，防止重大航空地面事故和特大航空维护事故。健全和完善空管、空防和航空地面安全体系，优化空管运行模式，创新安全监管手段，深化空防安全工作，推进平行航路和ADS-B/VHF双重覆盖为主的安全保障设施设备建设和改造工作。
——加强应急保障队伍和应急物资储备能力建设。加快建设铁路现代化应急救援基地，增强应急救援保障能力，实现对大风、雨雪、地震、异物侵入、地面沉降等各种灾害的全面检测。建立拉萨、昌都等地（市）级公路交通应急装备物资储备中心；建立墨脱、聂拉木等县级公路交通应急装备物资储备库。完善航空突发事件应急机制，加强机场应急队伍和设施设备建设力度。
3.6 坚持发展绿色低碳交通运输。
——强化节能减排。树立全寿命周期成本理念，将节约能源、资源理念贯彻到交通基础设施规划、设计、施工、运营和管理全过程，大力推广应用节能减排装备、材料及施工工艺；完善交通运输节能减排标准、制度体系，强化市场监管，做好节能减排监测和评估工作；鼓励混合动力、纯电动和天然气动力车等节能与新能源车辆推广应用；引导公众选择低碳交通方式，增强公共交通吸引力；建立健全交通运输碳排放管理体系，加快制定节能减排标准规范。
——加强资源集约利用和生态环境保护。加强综合交通枢纽用地综合立体开发，集约节约利用交通通道线位资源；积极探索资源回收和废弃物综合利用有效途径；完善环保监管体系，严格执行交通规划和建设项目环境影响评价、环境保护“三同时”制度、建设项目水土保持方案编制制度；加强交通基础设施建设、养护和运营过程中的污染物处理和噪声防治。
3.7 大力推行交通运输行业改革。
——深化交通行政管理体制改革。以行政审批制度改革为重点，加快转变政府职能，优化行政审批程序，减少行政审批事项，建立健全行政审批公开制度，推行行政审批网上办理，加强事中事后监管，逐步推行和研究制定权利清单、责任清单、负面清单制度；整合交通运输行业政府管理职能，按照同一件事情由一个部门负责的原则，理顺相关部门职责，实现机构设置由分散向集中转变；积极争取铁路、航空领域的区级事权，推进交通运输大部门制管理体制改革；依托县级交通运输部门承担有关邮政监管工作，完善市以下邮政监管组织保障，设立邮政业安全中心。
——深化交通投融资体制改革。解放思想、改革创新，成立西藏交通建设投资有限公司，搭建交通发展资金滚动平台，通过投融资主体进行资本运作，以存量换增量、时间换空间、规模换投资的方式，充分发挥市场作用，盘活高等级公路资源，变资产为资本。支持民营资本以合资、合作、收费公路权益转让、授权等方式，参与投资高等级公路建设、养护和运营。用好、用活、用足中央对西藏的特殊金融优惠政策，积极争取银行贷款、援藏支持和企业垫资等方式，开展交通基础设施建设。
——深化公路建设和养护管理体制改革。落实项目法人责任制、改革工程监理制、完善招标投标制、强化合同管理制，积极探索政府和社会资本合作（PPP）模式等新的融资模式下的其他有效建设管理模式，推行项目代建制和设计施工总承包等模式，创新运输场站和物流枢纽建设管理模式，提升公路建设发展理念和管理水平，建立健全统一开放的公路建设市场体系；按照“管养分离、事企分开”的原则，深化公路养护体制机制改革，加大养护资金投入，提高养护专业化水平，全面推行预防性养护，提高公路养护质量和效率。
——深化交通运输行政执法体制改革。理清职责界限和执法边界，整合执法主体，相对集中执法权，创新执法模式，按照决策权、执行权、监督权相对分开又相互制约的原则，进一步推进交通运输综合执法，从体制机制上解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题；完善执法程序，规范自由裁量权，做到严格规范公正文明执法；加强基层执法队伍职业化建设、基层执法站所标准化建设和执法管理规范化建设。
四、保障措施
1．加强组织领导协调，强化规划的指导性。
规划实施过程中，要按照“全区统筹、分级负责”的原则，建立分工协作机制，明确各级交通主管部门的权责及任务分工，制定重大项目、重大工程、重大政策的时间表和路线图，确保规划实施组织到位、责任到位、投入到位、措施到位。各级交通主管部门要精心组织、规范办事程序、提高办事效率，加强建设项目组织管理，严控施工进度和工程质量。加强与发改、国土、环保、林业等部门的沟通与协调，适当简化项目审批程序、减少项目前期审批前置条件，缩短项目审批周期，保障交通建设土地等要素供给。建立规划动态调整机制，加强规划实施的跟踪分析，根据交通运输发展中出现的新情况、新问题适时调整规划和相关政策，增强规划的可操作性。
2．继续争取中央资金支持，积极探索融资新渠道。
“十三五”时期是西藏大力推进交通基础设施建设，实现全面建成小康社会的决战期，交通建设所需资金将逐年大幅上升，一方面需继续积极争取中央加大预算内资金和财政资金的支持力度；另一方面通过成立地方投资公司为投融资主体，建立交通存量资金池，同时加大招商引资力度，探索以特许经营方式进行高等级公路的建管养，充分发挥地方提供建设配套资金的积极性，提升对口援藏资金的利用效益，保障发展资金。
3．加快推进项目前期工作，提高前期工作质量。
积极协调国土、环保、住建、林业、水利、文物等有关部门，并与地方政府共同加快推进项目前期工作；加大前期工作的资金、技术和人才投入，提高前期工作质量，统筹考虑重大项目建设内容，合理确定建设标准，统筹安排项目实施序列；建立储备项目库，充分考虑西藏自然条件特点及施工季节短等实际困难，提前谋划，尽早启动，积极落实建设条件，争取规划项目早日开工建设。
4．加大人才培养和引进力度，提供人才保障。
在培养使用好现有人才的基础上，继续利用对口援藏等机遇，通过创新思路、机制和政策，大力培养和引进专业技术和管理人才。建立柔性引才机制和绿色通道，以双向挂职、项目合作、短期工作、专业技术指导等形式，吸引各类人才以多种方式参与西藏交通建设。
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